养老设施土地利用的政策与行业发展趋势

寻找合适的土地、物业一直是养老设施开发所面临的一大挑战。对养老行业的投资者和经营者而言,由于行业本身比较新,再加上房地产政策的更新较快,要透彻了解养老服务设施用地的相关政策并非易事。而事实上,不动产属性的合适与否却往往是决定一个养老社区能否建成开业、以及是否成功的首要因素。

一、政策概述

在很长一段时期内,我国法律没有对土地分类中哪些用地性质适合用于养老设施开发作出明确规定。这一方面是由于中国传统意义上的敬老院、福利院等养老机构,绝大多数是公办的福利机构或民办非营利性质的机构,大部分土地是由政府通过无偿划拨的方式供应,与最近这几年非常活跃的社会资本投资的养老机构的属性有很大差别;另一方面,我国土地有偿使用制度的法律体系直至2004年左右才初步形成,对于商业、工业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地,建立了以招拍挂方式出让土地使用权的制度,但是对于具备部分社会福利属性的养老设施是否归类到经营性用地的管理范畴,业界始终存在争议。随着越来越多社会资本介入到养老产业中,现有制度的实施逐渐产生了瓶颈。

直至2014年4月,国土资源部出台了《养老服务设施用地指导意见》(以下简称“《指导意见》”),一定程度上将房地产开发项目和养老设施建设项目进行了区分。《指导意见》规定了专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地,可确定为养老服务设施用地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地,则不属于《指导意见》中的养老服务设施用地。《指导意见》还规定,经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构,其养老服务设施用地可采取划拨方式供地;营利性养老服务设施用地,应当以租赁、出让等有偿方式供应,原则上以租赁方式为主。至此,经营性养老设施用地的土地出让制度初步建立。

自《指导意见》出台以来,全国范围内(尤其是上海、北京、南京等大城市)纷纷成交了养老设施用地的出让。于此相对应的是,各地政府将有计划地出让该类土地作为完成“十二五”、“十三五”养老事业规划的一个重要考核指标,很多城市还相继出台了养老服务设施布局的规划,以期通过政策引导社会资本投资养老产业。

二、典型的土地利用方式和常见问题

根据目前的政策,获得适合养老设施经营的土地使用权可归纳为以下几种典型的方式:

  • 获得增量用地

根据《指导意见》,规划为公共管理用地、公共服务用地中的医卫慈善用地(使用期限最长为50年),可布局和安排养老服务设施用地,其他用地中只能配套建设养老服务设施用房并分摊相应的土地面积。从《指导意见》颁布以来的实施情况看,既有养老设施用地的单独出让案例,也有将养老设施用地和居住用地捆绑出让的案例出现,可见一方面不少地方的建设用地资源已经十分稀缺,政府希望在完成民生工程建设的同时也能为当地财政带来尽可能多的土地收益,另一方面也考虑到要平衡土地开发者的投资压力,使其能通过可售商品房的开发回笼资金、取得收益,以便更好地反哺其养老事业的经营。此外,值得关注的是,为了杜绝投资者利用“低价”获取养老设施用地、但却用作商品房开发的情形出现,各地普遍会在招拍挂文件中要求受让方建设的养老设施不得分割销售、不得分割转让,同时,对其土地利用面积、建筑设计、规划、运营管理、后期监管方式等方面都会设置比较严格的规定。

但是,我们也不得不看到这样做所导致的一个尴尬却普遍的现象:为了回笼前期资金,行业内比较通行的方式是会以收取会员费、入门费的方式销售养老公寓的长期使用权。在这个领域目前我国尚缺乏相关的法律监管,消费者保护机制不完善,使用该等收费模式的利弊和风险我们将留待下次详细讨论。

  • 利用存量物业用地

目前政策鼓励企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用,兴办非营利性养老服务机构。根据《指导意见》,经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的,五年内可不增收土地年租金或土地收益差价,土地使用性质也可暂不作变更;但若用于开办营利性养老机构,按规定会要求土地使用权人通过协议方式补缴土地出让金。实践中,有许多这样的物业通过政企合作(PPP)的方式推向市场,经改造后作为医疗或养老设施经营。

利用存量用地开发养老社区最常见的问题在于各地报批的口径不一致。虽然国务院各部委曾经在2016年10月颁布了《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》,强调各地要进一步深化“放管服”改革,加大简政放权力度,对整合改造闲置社会资源举办养老服务设施的,尽量简化审批手续、缩短审批时限、提供便利服务。各级人民政府有关部门应建立联审等机制,加快养老服务设施事项的办理。但我们也仅在一些发达的城市看到有配套规定的实施,在很多城市我们还是会发现客户曾碰到各类审批上的难题。

存量物业改造过程中经常碰到的另一个难题是社区居民的“避邻效应”。众所周知,养老机构在选址时首要会考虑周边一定范围内的潜在消费群体,选择毗邻居住社区的用房开办养老机构往往是最贴近市场需求的选择。如果项目选址在小区里面(如将小区会所改建)或是小区沿街商业用房,就可能遭到周边居民的反对。典型的担忧无外乎来自于“临终关怀服务会给居住环境带来晦气”、“不希望整天看到救护车进出”、“降低小区品质和价值”等人云亦云的猜测。此时,无论项目建设过程是否合规、亦或是可能存在规划、环评、权属等方面的不规范,当这类反对声音成为一种“群体性”的抗议,项目流产的概率也将大大增加。由此,法律制度对项目成功的重要性可见一斑,只有通过立法、执法环节规范养老设施的建设,才能既杜绝违规建设的事例,又防止类似非正常干预现象的发生。

因此,投资者在利用存量物业开办养老机构设施时必须事先考量规划变更、出让金补缴、环评消防等方面可能存在的政策障碍,项目因规划、设计不符合养老设施建筑标准最终未获设立批准的案例已屡见不鲜。

  • 其他用途的土地

我们同时也看到大量投资者利用商业、住宅、旅游地产进行养老社区、公寓或会所的建设,这些不同用途的土地使用权取得的价格差距非常大。例如,有些酒店用途的物业取得成本比较低,这样的项目无论是在拿地伊始就作为养老社区开发,还是之后从酒店转型为养老机构,都很受市场青睐。另一方面,养老地产的开发近几年才开始活跃起来,许多开发商将此作为产业转型的市场契机,也有的将此作为实现某个项目利益最大化的一种营销手段。但是,不同用途的土地使用权对养老机构或养老社区的产品定价和收费模式会产生不同的影响,有时同样是一个酒店式公寓改造的养老项目,在一些地方可以获得设立许可,在另一些地方却不行;或者在有些地方可以作为产权式养老公寓出售,在有些地方却行不通。另外,对于不同用途土地使用权年限也需予以关注,因为这既关系到投资者长期运维的成本,也往往是消费者选择是否入住带有所有权、使用权销售的养老公寓的重要考虑因素。

  • 利用集体土地

我国的土地制度长期以来实行“二元制”的所有权制度,即只有国家或集体拥有土地的所有权,《土地管理法》规定了集体所有的土地必须先被政府征用后才能被批准出让给企事业单位、个人用于商业目的。近年来,二元制的土地制度已经开始在地方性的试点中出现松动,这从养老服务设施用地的相关政策也能看出些许端倪。根据国家政策,集体土地使用权可以用于民间资本举办的非营利性养老服务设施。在有些地方,集体土地使用权可以像国有土地使用权一样以市场价格出让、转让和出租,也给投资者通过该等渠道获取土地资源提供了多种可能性。

三、写在最后

一个不容忽视的住宅市场发展趋势是:在各地房地产市场成功完成“去库存”的历史性任务后,政策调控仍趋紧,这也将对养老地产的发展产生深远的影响。近期,全国主要城市开始鼓励发展“住宅租赁”市场,其中尤以广州和上海的政策最为鲜明。以上海为例,“十三五”期间预计新增供应各类住房约170万套,其中租赁住房约70万套,占比非常之大。从近期住宅土地成交的案例看,租赁性物业由于要求开发商长期持有经营,对其资金和管理能力提出了较高的要求,因此竞价者多为实力开发商。另一方面这类用地的价格与传统销售性住宅相比具有较强的优势;而与上文提到的养老设施用地的供给相比,在区域位置上又占优不少。因此,这部分租赁性住房在将来投放市场时,如果有开发商拿来做经营性的养老物业,也是非常有市场竞争力的,值得行业期待和关注的。

于此同时,国土资源部还在近期下发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知,提倡在构建“购租并举的住房体系”过程中,率先从13个城市开始试点开展利用集体建设用地建设租赁住房,这些都将为市场释放出更多可利用的土地资源用于养老社区的开发。

养老与房地产,这两个与民生息息相关的名词组合在一起,给行业发展前景带来了无穷的想象空间;但同时国家政策在这两个领域频繁的更新迭代亦给投资者带来了很多不确定性。对养老设施土地使用权属性的梳理依赖于投资者、专业服务机构对两个行业跨界的理解和洞察能力,亦会对项目的可行性、甚至是入住率和盈利能力产生深远的影响,因此是养老设施投资风险分析中不可或缺的一个步骤。

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